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分税制重构已箭在弦上专家担心将增加税负

发布时间: 2020-10-21

  天和经济研究所主办了“解读十八届三中全会:新一轮财税改革措施”沙龙,财政部财政科学研究所所长贾康发来了其原本准备出席而做的对三中全会财税体制改革的解读和构想的演讲稿。

  在演讲稿中,贾康表示,党的十八届三中全会公报,对财政改革明确提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度,发挥中央、地方两个积极性,改进预算管理制度,建立事权与支出责任相适应的制度。“这些要求包含丰富的内容,也关联一系列我国改革中的攻坚克难与协调配套。”

  贾康认为,1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献是在于“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系,从行政性分权转为经济性分权,决非所谓“重启集权时代”之举。

  贾康同时认为,近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题,其产生的根源决不是由于分税制,而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态,“实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制——正是这种我们早知道其不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等,造成了上述种种为人诟病的问题”。

  在此之前,我国财税改革已在历经三十多年推进、深化的基础上作出了新一轮改革的重要铺垫:“营改增”改革由上海试点而扩大范围,今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆盖全国并将适时扩大行业覆盖面,已形成“倒逼”通盘财税体制安排的深化改革与利益关系格局重构之势。

  而所有这些都旨在“建立现代财政制度”的财政改革与全局改革。

  但是,由“营改增”而来的直接现实问题是:把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税,改为按现体制75%要归中央(每年的增量中则有70%归中央)的增值税。那么地方政府今后的主力财源是什么?

  贾康认为,我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的原因在于,我国 “地方”的概念至少有省、地级市、县(含县级市)、乡镇四个层级,加上中央,整个政府财力分配体系中至少共有五个层级。

  在这样的情况下,如何依靠目前我国的二十个左右的税种实行五级“分税”,在技术上是“无解”的。因此,1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范,而省以下迟迟未能进入分税制状态。出路只有逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革,把财政的实体层次减少到三级,使省以下的分税制由无解变有解。

  对于解决这些问题,贾康认为,为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——“不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间”。房产税应积极稳妥扩大试点范围,积累经验凝聚共识徐图进展;环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作;个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案。

  但是,对于贾康的解决方案,显然部分专家并不完全赞同,多位专家表示,这可能会导致增税,国民的税收负担会被加重。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君指出,我国政府20年前的财税收入还仅仅只有4000亿,现在已经达到20万亿,已经有50倍的规模扩大,如此大的政府结构非常复杂,财政供养人口4500万,比欧洲的中度人口还要大。

  天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为,我国在1994年分税制之后,中央的主导地位得到了极大的强化,而地方的支配权力大大被削弱,地方财力有被抽空的感觉,所以就采取了很多不规范的做法,像土地财政,地方融资平台,都是没有办法打的擦边球。

  因此,李炜光希望三中全会后能够做一个制度的安排,至少留下改革的空间。“我们总说财权和事权相匹配,我更希望政府承担的公共责任跟财权和事权应该相匹配,无论哪一级政府做的事情,就有相应的财权、财力做这些事情,而且有一定的程序来赋予才可以有这个权力。”

  对此 ,贾康认为,按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领,必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节,构建“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制,加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

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